Федеральная контрактная система. Что ждать ЛПУ с 1января 2014 года?
24.11.2013
Ольга Анчишкина:
Контракты
- сгусток "бюджетной энергии"
Федеральная контрактная система изначально ставит во главу угла оценку целесообразности планируемых закупок. Тем самым достигается бюджетная эффективность, реальный антикоррупционный эффект и в конечном итоге обеспечивается экономическая эффективность функционирования госсектора, повышение конкурентоспособности страны в целом. О том, какие задачи стоят в этой сфере, рассказывает начальник инспекции по комплексному контролю и аудиту приобретения товаров, работ и услуг для государственных и общественных нужд СП РФ Ольга Анчишкина.
– В какой степени изменятся функции, полномочия Счётной палаты, её роль в системе госзакупок после вступления в силу №44-ФЗ?
– Президент Российской Федерации в апреле в один день подписал два закона: №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и №41-ФЗ «О Счётной палате Российской Федерации». В обоих законах говорится о контрактном аудите или аудите эффективности закупок, который теперь становится обязательным. Это главное.
Понимаете, с точки зрения финансово-экономических рисков наиболее уязвимым является не этап выделения бюджетных ресурсов, а этап их освоения. С тем чтобы добиться натуральной экономии и реальной отдачи от бюджетного финансирования, нужно модернизировать управление именно этим этапом. Этапом, на котором виртуальные цифры бюджета становятся хрустящими денежными купюрами. По своему прошлому опыту знаю, что схожим образом распределяются риски и в коммерческом секторе. Важно разобраться с тем, как идёт контрактация на всех уровнях и по всем предметам закупки. Это теперь и будет делаться в соответствии с принятыми законами. Формирование контрактной системы означает наступление эпохи контрактного аудита. Может быть, звучит неожиданно, но раньше для целого ряда бюджетных уровней аудита планирования, заключения и исполнения контрактов просто не существовало.
«В чём заключается смысл закупки, чем завершается контракт – эти грани госзаказа таились в неизвестности и тумане»
В частности, контроль ограничивался размещением заказа, начинался с приглашения участников торгов и заканчивался подписанием контракта. В чём заключается смысл закупки, чем завершается контракт – эти грани госзаказа таились в неизвестности и тумане. В контрактной системе вопросы обоснованности, целесообразности, оптимальности выдвигаются на передний план. Теперь можно и нужно ими заниматься.
В связи с этим можно говорить об изменениях – и очень значительных – для всего нашего общества.
Что касается полномочий органов независимого внешнего аудита, то для них расширилась сфера деятельности.
Будут новые подконтрольные этапы закупок, обязательные закупочные процессы, параметры и условия контрактов. Мы будем заниматься аудитом обоснованности планов закупок, эффективности результатов контрактов. В связи с этим радикально усиливается интенсивность правового регулирования.
– Речь идёт не столько об усилении контроля, сколько о его расширении? В этом идеология изменений?
– Да, причём это расширение находится в русле международных тенденций развития в данной сфере. Например, много внимания будет уделяться обоснованности закупок. За нарушения в этой сфере теперь вводится административная ответственность. Раньше проверялись прежде всего оформление документов, соблюдение административных процедур.
Теперь в периметр мониторинга, аудита и контроля попадает значительно больше объектов, чем раньше.
У нас только на государственном уровне ежегодно заключается порядка 12 млн контрактов и договоров.
«Мы проанализировали контракты-миллиардники прошлых лет. В некоторых на 1 млрд их стоимости “финансовый навес” доходил до 200 млн!»
– Огромная цифра! Разве возможно всё это проконтролировать?
– Конечно, невозможно. Нет таких кадровых, профессиональных ресурсов. Какой вывод? Должен быть создан контроль существенных параметров по «точкам риска».
– То есть всё равно контроль будет выборочным?
– Конечно. И нужно формировать надёжную методологию такого контроля, определить эти самые «точки риска» и границы отклонений. Сфера госзаказа – структурированный объект, где каждый элемент занимает специфическое место. В этом смысле у нас заложены большие резервы повышения эффективности и результативности за счёт повышения требований к особо крупным контрактам – на суммы свыше 1 млрд рублей. Таких на федеральном уровне в прошлом году было заключено чуть более 300. А денег туда направлено более 21% от всех средств федерального бюджета, выделенных на закупки. Особо крупные контракты заключаются в таких чувствительных областях, как дорожное строительство, инфраструктура, развитие ОПК, авиастроение, судостроение. Это зоны роста и технологического обновления отечественной экономики.
Там же ключевые результаты! Повышая профессиональные требования и стандарты, уделяя особое внимание эффективности именно этих штучных контрактов, можно добиться огромного мультипликативного эффекта. Мы проанализировали контракты-миллиардники прошлых лет. В некоторых на 1 млрд их стоимости «финансовый навес» доходил до 200 млн! Там потрясающие резервы! Вообще, особо крупные контракты – это сгусток «бюджетной энергии». И эту энергию нужно использовать разумно.
«Сегодня мы разрабатываем стандарты контрактного аудита. И в этом вопросе, кстати, являемся одними из лидеров мирового аудиторского сообщества»
– А как понимать выражение «финансовый навес»?
– Это, проще говоря, избыточные или недостаточно обоснованные расходы. По которым есть серьёзные резервы экономии без снижения качества и общего объёма закупаемых товаров, работ и услуг. Если мы научимся экономить, выбирать лучшие варианты обеспечения государственных нужд, максимизировать полезность на вложенный налогоплательщиками рубль – то у нас будет уже не такой «давящий» на бизнес бюджет. Если мы найдём эти резервы, нам, кстати, не надо будет повышать налоговое бремя на промышленность. Это очень важно.
Мы начинаем работать по таким вопросам, которые раньше не затрагивались. №94-ФЗ практически не работает с такой категорией, как обоснованность начальной цены контракта. Максимум, куда он вторгся, – в указание источников сведений о цене. Логика следующая: спущен бюджетный лимит, заказчик заявляет его как начальную цену, а за счёт конкуренции достигает снижения цены до рыночной. Но на практике так не происходит. Слишком много контрактов заключается с единственным поставщиком, это всем известно.
Кроме того, государственный спрос – это же важнейший рыночный сигнал. И этот сигнал сильным и случайным образом постоянно искажается. Когда такие сигналы бьют по рынку, рынок существует в неопределённости. Он не понимает, как складываются цены закупки, какова их насущность и каким будет спрос завтра, в соседнем регионе, у другого заказчика. А бизнесу нужно уметь просчитывать, поскольку требуется инвестировать, развиваться – и что делать?
Если мы цены привязываем к рыночным факторам, у нас начинается нормальный разговор на понятном бизнесу языке.
– Каких инструментов вам пока не хватает для эффективного аудита?
– Специфика Счётной палаты в том, что это независимый орган внешнего государственного контроля. Наши инструменты контроля (стандарты) мы разрабатываем сами. Но есть такое понятие, как аудитопригодность. Невозможно аудировать хаос. Здесь мы, безусловно, зависим от нормативной базы: обязательных требований, критериев, контрактных условий, поскольку нормативная база формирует среду, в которую мы приходим с аудитом, – наше предметное поле, и создаёт правила игры, о соблюдении которых мы судим.
Инспекция по контрактному аудиту у нас была создана ещё осенью прошлого года. Сегодня мы разрабатываем стандарты контрактного аудита. И в этом вопросе, кстати, являемся одними из лидеров мирового аудиторского сообщества. При всём разнообразии и вариативности контрактов у процедур планирования, заключения и исполнения контрактов, оценки процессов и результатов контрактации есть много общего.
Общие принципы: полная открытая конкуренция, честность, объективность критериев, общественная результативность, бюджетная эффективность. Это принципы, принятые во всех странах с развитыми рыночными экономиками. Общие этапы и процессы закупок. Общие риски: завышение цены, сговор, подмена предмета контракта.
Сейчас одна из важнейших проблем – разработка типовых условий контрактов. У нас эта сфера только начнет развиваться. И хочу отметить, что у бизнеса открываются очень серьёзные возможности. Он может соуправлять процессом: представлять, какие условия и обязательства он считает справедливыми для поставщика. Бизнес может инициативно формировать для государства библиотеку контрактов, которые он будет считать верифицированными, обоснованными. Кстати, это специфика контрактных отношений, в которых государство должно «подстраиваться» под бизнес, так же как бизнес – под государство.
«России дурь обходится дороже коррупции. То есть у закупок две беды – коррупция и непрофессионализм»
– Наверное, нельзя не затронуть и антикоррупционную тему...
– Наведение порядка в сфере госзаказа, создание здоровой нормативной среды – это первое условие антикоррупционности. Вообще, в этом вопросе мы ориентируемся на 9-ю статью Конвенции ООН «О противодействии коррупции». Она посвящена как раз сфере закупок и публичных финансов. Там приоритеты очень чётко определены. Конечно, первое условие – это достаточная правовая система. Одно из главных требований – простота правового регулирования.
Но хочется вот о чём сказать. Не все ошибки в контрактной сфере делаются со злым умыслом. Один из аудиторов Счётной палаты очень правильно заметил, что России дурь обходится дороже коррупции. То есть у закупок две беды – коррупция и непрофессионализм. И не только в России. Например, итальянские исследователи подсчитали, что у них потери от коррупции составляют 20%, а от непрофессионализма – 80%. В этом смысле контрактная система не только выстраивает такие антикоррупционные заслоны, как независимый мониторинг, независимая общественная экспертиза, апелляция, независимый аудит, проверка обоснованности, но и предъявляет требования к профессионализации этой сферы.
Сейчас все страны подошли к пониманию, что закупки, контрактные отношения, контрактация – это профессиональная среда. Есть профессиональные бухгалтеры, кадровики, аудиторы, а есть профессиональные закупщики.
Профессионализация – это, конечно, серьёзный резерв. Без этого нам не обойтись, если мы хотим создать высокоэффективную контрактную систему, которая может стать нашим конкурентным преимуществом на мировом рынке.
– Даже так? Вы это говорите как автор концепции контрактной системы? И об этом может идти речь?
– Конечно! К этому и нужно стремиться.
Источник. Imperiaforum.ru
Комментарии
Пока нет комментариев